Inleiding
De overheid, als grootste opdrachtgever in de GWW (1) sector, heeft de laatste jaren veel aandacht besteed aan de wijze van aanbesteding van haar grotere projecten. Recente (of iets minder recente) ontwikkelingen zoals Europese Aanbesteding, Elektronische hulpmiddelen, kostenbeheersing en, niet in de laatste plaats, de Bouwfraude hebben bijgedragen aan de toegenomen aandacht voor het aanbesteding- en beheerstraject voor de grotere projecten. In dat licht ontstond een aantal jaar geleden binnen de overheid de aanbesteding- c.q. contractvorm Design & Construct (Built). Deze contractvorm wordt in het circuit min of meer gelijkgesteld met de, in de private sector, allang gangbare contractvorm Lumpsum (turnkey). De vraag is echter of in de praktijk deze twee contractvormen zoveel overeenkomsten hebben dat we ze inderdaad op ongeveer gelijke wijze kunnen interpreteren. We gaan die vraag trachten te beantwoorden met als doel aan te tonen dat de aannemer wellicht vaak te licht bewapend ten strijde trekt.

"D&C en Lumpsum" kort vergeleken
Design & Construct (Built) betekent letterlijk "Ontwerp en constructie" (in jargon "aangenomen werk"), en houdt in dat de aannemer verantwoordelijk is voor zowel ontwerp als uitvoering. Lumpsum betekent letterlijk "een som ineens". In de meest basale vorm krijgt de aannemer een functionele omschrijving van het te realiseren project met daarbij een programma van eisen (PVE). Hij dient op basis van die omschrijving en eisen een detailontwerp te vervaardigen en de constructie op zich te nemen. Soms krijgt de aannemer een basis ontwerp en dient dat als basis van zijn opdracht. De opdrachtgever toetst het ontwerp, de kwaliteit en bouwmethodiek op basis van PVE, gelden normen en richtlijnen alsmede afgesproken kaders (voorwaarden, kwaliteitsplan, veiligheidsplan, enz.).

Uitgangspunt van de contractvorm is dat een vaste prijs wordt aangeboden om het geheel te realiseren. De aannemer heeft een verregaande verantwoordelijkheid, grote vrijheid (binnen de kaders van het PVE), en is kosten- en tijdgedreven. De opdrachtgever heeft idealiter een lichtere taak dan bij een regie of bouwteam contractvorm, omdat slechts toetsend mag worden toegezien.

Nadeel van deze contractvorm is voor de opdrachtgever dat controle c.q. toezicht van de opdrachtgever minimaal is, en dat wijzigingen relatief duur zijn. Er wordt dus veel vertrouwen gesteld in de aannemer. Daarom wordt in het verwervingstraject veel aandacht besteed aan ervaring, kennis en kunde van de aannemer.

Praktische verschillen tussen overheid en private sector
De overheid als opdrachtgever heeft een grotere verantwoordelijkheid dan een private opdrachtgever. De overheid dient primair de maatschappelijke zaak te dienen, en heeft daardoor een grotere en andere verantwoordelijkheid. Naast de functionele eisen die een overheid (net als een private partij) stelt, gelden normen van esthetische, architectonische en ergonomische aard. Bovendien wordt de overheid verondersteld rekening te houden met maximale veiligheid, toegankelijkheid van openbare gebouwen voor gehandicapten, multifunctionaliteit en soms een politiek of milieutechnisch kader (groene bouwstoffen, energiezuinig, enz.).

Een industriële opdrachtgever heeft vooral aandacht voor praktische ontwerpen welke bijvoorbeeld onderhoudarm zijn, waarin innovatieve producten / processen worden toegepast, welke een gunstige CAPEX (2) / OPEX (3) kennen en waarbij snel wordt opgeleverd.

Deze verschillen lijken wellicht van detaillistisch niveau, maar hebben grote impact op ontwerp en uitvoering. De private opdrachtgever kan het zich veel meer permitteren om afstandelijk te toetsen en controleren gedurende het ontwerp en bouwproces. Men kan zich concentreren op de kaders van het PVE, en men heeft vaak vooral aandacht voor het nakomen van levertijd beloften. De overheid echter voelt zich verantwoordelijk voor strakke bewaking van kwaliteit en veiligheid, wordt vaak gedreven door (niet zelden van boven opgelegd) voortschrijdend inzicht en dient haar verantwoordelijkheid als bestuurlijk opdrachtgever in dossiervorm kundig vast te leggen. Daarbij is de overheid met regelmaat een deskundige opdrachtgever. De Staat heeft bijvoorbeeld vrijwel alle waterbouwkundige kunstwerken (bruggen, sluizen, waterkeringen, enz.) in Nederland in beheer.
De private opdrachtgever daarentegen is vaak procesdeskundige ten aanzien van een project, maar geen product en (nieuw)bouwdeskundige. Dergelijk verschillen tussen beide (types) opdrachtgevers maken tijdens project uitvoering een verschil van dag en nacht.

Cultuurverschillen
De overheid was altijd gewend om de teugels strak in handen te houden. De van oudsher door de overheid toegepaste RAW (4) systematiek (standaard bestekken) omschrijft ieder boutje en moertje, ieder tekendetail en iedere stap in het project. Deze systematiek laat geen ruimte voor interpretatie open. Saillant detail is dat zelfs voor thans aanbestede Design & Construct projecten een RAW-bestek vaak als onderlegger dient. Naast de RAW systematiek past men ook nog steeds de UAV voorwaarden (5) toe, welke minder geschikt zijn voor een Design & Construct contract. Zaken als verrekenbare hoeveelheden, aansprakelijkheid en onderlinge afstemming zijn of niet of geheel anders van toepassing. Inmiddels zijn de UAV-GC (voor Geïntegreerde Contractvormen) in een proeffase. Deze voorwaarden passen veel beter bij het Design & Construct regiem dan de standaard (UAV1989) die nu nog wordt toegepast.

De teugels strak in handen houden gaat niet samen met Design & Construct. Immers, de aannemer is uitgegaan van een lager rapportage en afstemmingkader, gaat uit van optimale voortgang met minimale interactie met en interventie door de opdrachtgever en stemt zijn inkoop, kosten en urenverbranding af op eigen bedrijfsprocessen, kennis en management. Desondanks blijkt in praktijk dat de overheidsopdrachtgever veel moeite heeft de teugels te laten vieren. De overheid heeft zich sinds mensenheugenis kunnen laven in de positie van monistisch opdrachtgever. De markt kan niet om hen heen. Vanuit die positie heeft men altijd kunnen (bij)sturen en interveniëren. Waar een private opdrachtgever zou worden aangesproken op het wijzigen van eisen, komt de overheid er vaker mee weg. Men vreest immers de toorn en macht van de grootste opdrachtgever van Nederland.

De overheid kent veel minder, of althans een andere, financiële prikkel dan de private opdrachtgever. Dit is enerzijds een gevolg van de organisatie (afstand opdrachtgever en schatbewaarder), maar anderzijds een gevolg van het primaire zwaartepunt op maatschappelijk en bestuurlijk verantwoord en gedreven aanbesteden. Bij een private onderneming zijn het de aandeelhouders, de CFO of het management (strategische planning) die strak de financiële teugels in handen houden. Een gedegen ROI (6) rapport ligt ten grondslag aan het wel of niet verantwoord kunnen investeren in een project. Van overheidswege is de investering meestal bestuurlijk ingegeven. Een deltaplan of een verkeersplan laten zich minder sturen door ROI, maar meer door politieke, bestuurlijke of maatschappelijke krachten.

Bij Rijkswaterstaat is er sprake van een gesplitste organisatie, wat vaak effectieve communicatie intern en extern niet bevorderd. De Bouwdienst heeft vrijwel altijd een interne opdrachtgever. Meestal is dit een dienstkring. De Dienstkring heeft vaak de contacten en contracten met de gebruikers of afnemers van de door hen beheerde objecten. Zij hebben dus wensen en eisen. Die stroken niet altijd met wat de centrale Bouwdienst wenst of waaraan zij - via de markt - kan voldoen. Zodoende zit een aannemer niet zelden met twee of drie verschillende instanties van Rijkswaterstaat aan tafel. En niet noodzakelijkerwijs zitten die twee of drie Rijkswaterstaat autoriteiten op een zelfde lijn!

Tenslotte is het een feit dat een deskundige opdrachtgever de kennis in huis heeft om een aanbesteed project tot in detail te bekritiseren. De Bouwdienst heeft een groot scala aan specialisten zitten die technisch en praktisch bijzonder goed zijn onderlegd. Niet in de laatste plaats door hun jarenlange detaillistische ervaring met aanbestede werken en het beheer van de objecten. Daarbij zijn de opdrachtgevers van de Bouwdienst (Waterschappen, Dienstkringen, enz.) ook deskundig in het onderhoud en de operatie van de projecten. Men is dus van nature genegen zich tot in detail te bemoeien met ontwerp en bouw. Een deskundige overtuigen van innovatieve ontwerpen en innovatief bouwen is veel lastiger dan het overtuigen van een relatieve leek. Ondanks de beperking van interventie en sturing, is het een geval uit de praktijk dat soms op academisch niveau door de aannemer moet worden aangetoond dat een ontwerp zal voldoen aan het PVE. Een zeer arbitrair gegeven dus.

Praktijkproblemen
De aannemer gaat dus uit van een vrijwel ongestoorde voortgang, en een minimum aan rapportage en bemoeienis door de opdrachtgever. In de praktijk valt dat tegen. De overheid houdt zich zelden aan haar slechts toetsende rol, en staat juist vaak nog steeds stevig te navigeren. Vooral tijdens ontwerpprocessen ervaren de aannemers dat de mate van detail waarin men ontwerpen moet bewijzen hoog is. Dit doet helemaal opgeld als de overheid een extern bureau heeft ingehuurd voor evaluatie van ontwerpprocessen. Vaak werkt zo'n bureau met een prestatiecontract, en dekt daarom zijn eigen verantwoordelijkheid ook in. In plaats van een efficiëntere keten ontstaat een loggere keten, omdat vaak minimaal vier schakels moeten worden doorlopen voordat het ontwerp bij de opdrachtgever is (onderaannemer - hoofdaannemer -opdrachtgever - toetser opdrachtgever). Bovendien hanteert de overheid vaak buitenproportionele eisen ten aanzien van tekennormen (documentpresentatie en uitvoering). Zo moeten soms alle tekeningen die betrekking hebben op een object worden getekend in dezelfde stijl of soort. Dit betekent niet zelden dat leverancierstekeningen dienen te worden omgetekend. Het is ook geen uitzondering dat belangrijke bouwtekeningen zonder goedkeuring worden geretourneerd vanwege een puur triviale fout in een legenda, een kader of een kleurstelling. Hierdoor wordt onevenredig veel tijd verloren in de ontwerpkeuringsfase, omdat een toetsing cyclus al gauw 3-4 weken in beslag neemt. Bovendien kent de overheidsopdrachtgever onpraktische statussen van tekeningen, worden tekeningen pas voor constructie goedgekeurd als ze praktisch op niveau "as built" zijn. De overheid hanteerd nog steeds een zeer ambtelijke papierstroom. Zeer obstructief voor de voortgang.

We zeiden dat de overheid vaak deskundige opdrachtgever is. De aannemer wordt regelmatig geconfronteerd met (specialistische) systemen of producten waar men minder of geen kennis van heeft, met systemen of producten die zwaarder dienen te worden ontworpen dan in de private sector, of met systemen of producten waarvan ontwerp en / of uitvoering in co-design / co-makership (tussen overheid en een private partij) zijn gemaakt. Deze situaties zetten de afstandelijke rol van de opdrachtgever onder spanning omdat de opdrachtgever geneigd is zich te bemoeien met dit soort elementen, of omdat bemoeienis onontbeerlijk blijkt. Daarbij neigt de overheid naar het extreem uitleggen van geldende normen en richtlijnen. Zal de private sector omwille van een lagere CAPEX nog wel eens op de rand van de norm (laten) ontwerpen, de overheid, met haar veiligheidsverantwoordelijkheid, gaat veiliger zitten. Dat zal gevolgen hebben voor de kostprijs.

Vrijwel ieder groot project in de GWW sector kent wel enige vorm of enig moment van onvoorziene problemen. Het kan zijn dat archeologische of munitievondsten worden gedaan, maar dat is relatief eenvoudig af te handelen (en komt voor rekening van het Rijk). Vaker ontstaan problemen met onmogelijk te realiseren eisen of ontwerpdetails, andere aannemers op het werk of problemen in de trant van levertijdoverschrijding. Het blijkt dan vaak dat de logge besluitvorming, en starre houding van (UAV) directies, leiden tot ongebreidelde inmenging van de opdrachtgever. Een wijze van inmenging die, net als die in de ontwerpfase, vaak aanzet is tot enorme irritatie en polariteit.

Een veel voorkomend probleem is het betalingsgedrag van de overheidsopdrachtgever. Regelmatig worden Design & Construct projecten geprijsd op basis van bestekposten. Deze bestekposten kunnen aanzienlijk in waarde zijn. Het blijkt in de praktijk dat bij de minste of geringste onregelmatigheid de opdrachtgever de volledige post inhoudt. Of de betaling inhoudt om een de positie in een dispuut kracht bij te zetten. Beide zaken zijn in strijd met de UAV (o.a. ex 40 lid 7), omdat hetgeen dat de aannemer ontwijfelbaar toekomt te allen tijde dient te worden betaald. Toch is de kasstroom op overheidsprojecten vrijwel altijd sterk negatief. Het effect hiervan op de rentabiliteit van het project moet niet worden onderschat.

Polariteit
De overheidsopdrachtgever creëert door zijn werkwijze een veel grotere polariteit dan de private opdrachtgever normaliter doet. Bemoeizucht en soms een houding van "wij weten het beter" leiden tot onnodige polarisatie. Dit is niet bevorderlijk voor voortgang en dispuutbeslechting. Tijdens de (te frequente) overleggen wordt de aannemer vaak in de verdediging gedrukt. Hij moet koste wat kost zijn ontwerpen tot in detail aantonen, en voelt zich bij voorbaat verdacht van (in exces) handelen ten faveure van eigen portemonnee. Deze werkmethodiek is - met nadruk - niet verenigbaar met de kaders en intentie van de contractvorm Design & Construct.

De Bouwfraude heeft natuurlijk alleen maar bijgedragen tot een zekere vorm van schizofreen gedrag door de overheid, maar mag niet maatgevend zijn voor de intenties van het gros van de aannemers. Veel bouwprojecten voor de overheid zijn voor de aannemers verliesgevend, of maar net kostendekkend. Toch heeft de Bouwfraude eerder bijgedragen aan meer afstand tussen de overheid en de aannemer, dan andersom. En dat is betreurenswaardig. De overheid zou veel meer facilitair (qua concernmodel) moeten ontwikkelen om Design & Construct projecten mogelijk te maken binnen de intenties van die contractvorm. Pas dan zal ook een voordeel in de zin van minder uren voor de Overheid ontstaan. Functionele specificaties, eenvoudiger regel- en voorwaardenkader, beperkte papierstroom en vooral een duidelijker toetsingskader. Hierdoor zal de polariteit tussen aannemer en overheidsopdrachtgever afnemen, en dit komt het resultaat ten goede.

Wat moet de aannemer doen?
Als aannemer zou je inmiddels moeten weten dat Design & Construct dus helemaal niet één op één vergelijkbaar is met een Lumpsum project. Aannemers moeten zich bij inschrijving veel meer bewust zijn van de rol van de overheidsopdrachtgever. Daarbij moet men veel stringenter omgaan met afgesproken kaders, zoals termijnen, betalingen, detailniveau van toetsing en administratieve bepalingen. Zorg voor duidelijk afstemming van het evaluatieproces, zorg voor korte lijnen. De overheidsopdrachtgever is veeleisend, maar de aannemer is vaak veel te coulant. Het kan een strategie van de aannemer zijn deze grote opdrachtgever niet voor de kop te stoten, maar men moet eens overwegen dat men in Nederland vaak te mild is voor deze monistische moloch. Zakelijkheid mag niet bestraft worden, en als het eindproduct in orde is, dan zou er geen vuiltje aan de lucht mogen zijn.

Daar komt bij dat de (meestal) brede inschrijving op een werk een vervelende bijkomstigheid heeft. Aangezien de gunning vrijwel altijd naar de laagste aanbieder gaat, zit er vaak wel een deelnemer bij die lager prijst omdat deze zich (nog) niet bewust is van de bijkomende kosten door het zware regelkader wat D&C toch nog in zich herbergt. Dit heeft uiteraard als vervelend aspect dat de gunning aan de welbewuste aannemers voorbij kan gaan. Het is dus zaak bij de schriftelijke vragenrondes en eventuele openbare informatiebijeenkomsten zeer verhelderende vragen te stellen, desnoods zeer suggestief of retorisch.

Het is van belang vooraf in te schatten wat de kosten zullen worden van de extra bemoeienis van de opdrachtgever, duidelijk te appelleren als onregelmatigheden worden geconstateerd, en vaker citerend uit bestekken en contracten de overheidsopdrachtgever wijzen op diens verantwoordelijkheid of beperkte rol. Het wijzen van de opdrachtgever op de bestekinterpretaties moet liefst voor de gunning en anders vroeg in de ontwerpfase gebeuren. Dan liggen er (nog) kansen.

Conclusie
Design & Construct en Lumpsum zijn nominaal gelijk, maar intrinsiek afwijkend. De overheid past nog steeds een zeer conservatief kader toe bij toezicht op dit soort contracten, terwijl de aannemer zich heeft voorbereid op minimale inmenging. Partijen moeten en kunnen hiervan leren.

Het blijkt dat de vertrouwensbasis tussen partijen nog ontbreekt, en daardoor staan de teugels veel te strak voor een kostenefficiënte afhandeling door de aannemer. Daarbij dient de overheid het regel- en voorwaardenkader, alsmede bestekvorm en administratieve voorwaarden aan te passen. Daar is men al mee bezig (UAV-GC). Nu wordt nog te veel gewerkt met de vertrouwde zware bestekken, RAW systematiek en massieve papierstromen. Daarbij dient een veel pragmatischer denken te ontstaan ten aanzien van toetsingmethodiek en statustoekenning van ontwerpdocumenten. Conclusie is dat de overheid wel wil, maar het voorwaardenscheppend kader ontbreekt.

De aannemer moet niet te lichtvaardig aanbieden op een Design & Construct contract. Hij moet zich bewust zijn van de relatief hoge kosten voor ontwerptoetsing en overleg, voorzichtig zijn met optimistisch plannen en zorgen dat administratieve bepalingen praktisch uitvoerbaar zijn. De aannemer moet zich niet verschansen in zijn fort, maar offensief optreden tegen onrecht. Onrecht in de vorm van bovenmatige inmenging, buitencontractuele eisen en overschrijding van de lijnen van afgesproken kaders. Termijnen, betalingen en ontwerpcycli moeten worden bewaakt. Snelle besluitvorming moet worden afgedwongen bij onvoorziene problemen. Doet men dit niet dan blijkt dat kosten de pan uitrijzen en de opdrachtgever niet schroomt de aannemer aansprakelijk te stellen voor de geringste afwijking van bestek of prestatie. De strategie van blijvende bescheidenheid jegens 's lands grootste opdrachtgever is er een die ontegenzeglijk leidt tot een verlies aan winstgevendheid.

Prestatie, goede samenwerking en winstgevendheid kunnen samengaan als de strategie van de aannemer maar klopt. Design & Construct kan voor beide partijen, als ware een symbiose, leiden tot de gewenste resultaten. Het is vooral aan de overheid hieraan te werken, immers de private sector hakt al langer met het bijltje. De wens lijkt er te zijn, nu de vervulling nog.

A.M.A. Goossens
GHC International
Oktober 2004

(1) Grond, Weg en Waterbouw
(2) Capital Expenditure (i.c. nieuwbouw investering)
(3) Operational Expenditure (i.c. operationele kosten)
(4) Rationalisatie en Automatisering in de GWW sector
(5) Uniforme Administratieve Voorwaarden
(6) Return on Investment