Een heel belangrijk deel van de grote en middelgrote aannemerij is sterk afhankelijk van de overheid als het gaat om de continuïteit en de bewaking van de geambieerde grote van het bedrijf. Overheidsopdrachten kennen vaak een "capital expediture" dat zorg draagt voor een significante basis om het gros van de medewerkers aan het werk te hebben en houden, en om nieuwe technieken te kunnen ontwikkelen "on the job". Desondanks maken veel aannemers bepaald geen winst op overheidsopdrachten.

De contracten en bestekken voor de grotere werken blijken vaak - na zorgvuldige bestudering - veelkoppige draken. Eisen en voorwaarden zijn in vele besteklagen verwerkt, de papieren druk is enorm en de nadere afstemming over bestekinterpretaties blijkt telkens weer een enorm tijdconsumerend proces. Zaken die tijdens de begroting van een bestek zelden voldoende aandacht (kunnen) krijgen. Als de aannemers tenslotte de sleutel voor een afgerond werk aan de overheid overhandigen is er zelden sprake van een batig saldo.

Overheidsopdrachten voor werken blijken vaak een Madame Medusa; een op het eerste gezicht uitdagend bestek, blijkt "en route" een boosaardige aanslag op de winstgevendheid.

De aard van de aanbestedingsprocedure
De door de overheid gehanteerde aanbestedingsprocedure voor grotere werken is evident gestoeld op de dwingende Europese Aanbestedingsrichtlijnen. Deze richtlijnen brengen met zich mee dat voor het gros van de werken een vaststaand bestek en eisenpakket dient te worden gehanteerd, waarop inschrijvers gelijke kansen krijgen als het gaat om aanbieden op een vaste werkomvang en voorwaardenkader.

Het regiem van een onwrikbaar eisen- en voorwaardenpakket brengt met zich mee dat de bestekschrijvers na verloop van tijd doorkregen dat zij allerhande eisen en sancties kunnen doorvoeren in bestekken waarop inschrijvers geen kwalificaties kunnen inbrengen vanwege diskwalificatiegevaar. De enige twee overwegingen die de aannemer kan maken zijn 1) niet inschrijven c.q. aanbieden en 2) een hogere prijs aanbieden. Beide opties zijn voor de aannemer die een werk wil hebben ter bewaking van zijn continuïteitsbasis amper aantrekkelijk. In het eerste geval komt zeker geen werk binnen, en in het tweede geval is de kans groot dat een concurrent voordeliger aanbiedt. Men zou kunnen zeggen dat de aannemer die alsnog inschrijft voor een lage prijs dan een "gewogen risico" neemt dat hij tijdens of na het werk centen tekort komt. Maar in feite is dat geen billijke conclusie, wat hieronder zal worden uitgelegd.

Thans is het gros van de overheidsbestekken voorzien van vaak buitenproportionele sancties op allerhande zaken en evenementen. Vrijwel alle document- en kwaliteitszaken worden gesanctioneerd op tijdige levering en bestekconformiteit. Veiligheid en kwaliteit wordt individueel vaak gesanctioneerd bij constatering van non-conformiteit. Er staan sancties op levertijdoverschrijdingen en overschrijdingen van versperringen / buitendienststellingen / treinloop- of verkeersonderbrekingen. Bonussen komt men zelden tot nooit tegen en als men ze tegenkomt zijn ze bijna onhaalbaar. Een zeer eenzijdige benadering, die nog eens wordt versterkt door de steeds sterker gecomprimeerde doorlooptijden op projecten.

Divergerende werking
De divergerende werking van de toenemende sanctionele druk en de afnemende doorlooptijd van gemiddelde projecten gaat beslist leiden tot een climax. Als er een aanbesteder is die in veel gevallen de vrijheid heeft om doorlooptijden reëel en haalbaar te houden dan is het de overheid. Private aanbesteders hebben vaak investeerder- of rentabiliteitsdruk; dat gegeven is in veel mindere mate bij de overheid aanwezig. De overheid staat veel meer voor het maatschappelijke gegeven van zorgvuldigheid, esthetiek en beleidstoepassing. Kennelijk is de laatste factor echter debet aan de toenemende eis tot snelle realisatie.

De overheid begint zich meer en meer als een private partij op te stellen daar waar het gaat om sanctioneren van vermeende tekortkomingen, en het verhogen van werkdruk als het op levertijd aankomt. Dat dit voortspruit uit toenemend opportunisme en populisme in de politiek is evident. Was vroeger de overheid de logge moloch die alleen maar overmorgen iets kon realiseren - vandaag de dag opereert men alsof oplevering gisteren nog te laat is.

Staatsmanschap en visie hebben plaatsgemaakt voor regeren met oogkleppen op. De politicus in kabinet en kamer wordt immers vandaag afgerekend op zijn prestaties en niet overmorgen. Dat deze ontwikkeling - in samenhang met de overambitieuze Brusselse privatiseringspolitiek - leidt tot enorme consequenties voor aannemers die werken van de overheid als levensader moeten aanvaarden, is helder.

Het spoor ontspoort
Nog een ander aspect speelt een voorname rol. De privatisering die vanuit Brussel dwangmatig is opgelegd voor de Nutssector, werkt zienderoog door in de aanbestedingen. Een sprekend voorbeeld hiervan is het spoor. De NS is een private onderneming geworden die echter prestatietechnisch overheidsgestuurd wordt. Een ongewenste spagaat. We zien een keten van ellende ontstaan door deze onwerkelijke en onnatuurlijke situatie. Immers, toen de overheid de NS privatiseerde, kreeg de NS alleen concessies om het railvervoer te verzorgen. De infrastructuur bleef echter van de overheid. Diezelfde infrastructuur was decennia lang verwaarloosd.

Thans moet de NS voldoen aan punctualiteiteisen van het parlement - verwoord door het kabinet. Die eisen worden gekoppeld aan, jawel, sancties. Dit gegeven werkt door in de organisatie. De NS is in haar vervoersomgeving afhankelijk van de infrastructuur. Die infrastructuur wordt beheerd door ProRail. De overheid is opdrachtgever van de railinfrabeheerder [ProRail]. Deze organisatie beheert het complete infrastructurele gebouw van het spoor. Zij maakt voor haar kennis en kunde gebruik van vele zijtakken van de voormalige NS eenheid [waarin beheer en vervoer in een was verenigd] die nu allen geprivatiseerd zijn. ProRail op haar beurt huurt bouwdirecties [ingenieursbureaus] en aannemers in om het onderhoud en de vervanging van de infrastructuur uit te voeren. Alles is dus veranderd, behalve de staat en status van de infrastructuur. De enorme onderhoud- en vervangingsachterstand van voor de privatisering van de NS is vooralsnog echter gebleven.

Die achterstand schept een enorm probleem. De overheid heeft de NS gedwongen zich te conformeren aan een punctualiteiteis die amper haalbaar is. De meest verwaarloosbare tegenvaller zorgt al voor enorme druk op de haalbaarheid. Tegelijkertijd ziet de NS als vervoerder zich geconfronteerd met een dramatische achterstand in relatie tot onderhoud en vervanging van de infrastructuur. We praten niet alleen over spoorstaven en talud, maar ook over bovenleiding en besturing. Voor onderhoud en vervanging van vrijwel alles aan en langs het spoor is het noodzakelijk dat de treinloop geheel of gedeeltelijk wordt onderbroken. Dat laatste brengt met zich mee dat het spoorboekje tijdelijk moet worden aangepast en annuleringen van treinbewegingen een feit is. Een beperkt deel van het werk kan 's nachts worden uitgevoerd in korte buitendienststellingen van vier tot zes uur. In de regel is dat tussen 2300 uur en 0500 uur, maar op sommige trajecten zelfs korter. In die korte treinvrije periodes [TVP's] dient een aannemer al zijn werk te verrichten, waarbij de netto werktijd korter is dan de TVP omdat er sprake is van aan- en afmelding van het spoor alsmede inspectie van de berijdbaarheid van het onderhouden deel. Omdat deze korte nachtelijke TVP's volkomen ontoereikend zijn voor de inhaalslag van onderhoud en vervanging, worden TVP's in weekenden georganiseerd waarin groot onderhoud wordt gepland. Vaak zijn dan naast de procesaannemer [de hoofdaannemer belast met het werk] diverse nevenaannemers bezig. Deze lange TVP's - in de regel 52 uur aaneengesloten - zijn echter ook zelden toereikend voor de zeer ambitieuze werkomvang die in deze periode moet worden gerealiseerd. Niet zelden lopen de TVP's uit, met alle gevolgen van dien, of worden restwerkzaamheden naar een volgende TVP geheveld.

De beschikbaarheid van TVP's wordt centraal geregeld. ProRail faciliteert in deze als centrale meld- en beheerpost en aannemers worden geacht meestal een half jaar van te voren hun lange TVP's aan te vragen, of te regelen dat ze met procesaannemers kunnen meeliften. Feit is dat de al aanbestede werkvoorraad groter is dan de som van uren die de beschikbare TVP's genereren. Dat schept dus niet alleen een niet in te halen achterstand in het werk, maar tevens het fenomeen dat aannemers veel vaker dan operationeel verantwoord worden geconfronteerd met late annuleringen van een TVP of tijdens werkzaamheden worden geconfronteerd met verkorte TVP's of gebrekkige efficiency vanwege teveel aannemers op het werk. Vooral de annuleringen brengen met zich mee dat de aannemer amper in staat is een gewenste betrouwbaarheid in te brengen in zijn "manpower planning". Er wordt immers ingeschreven op aanbestedingen op basis van een bepaalde bezettingsgraad. Als dat laatste bereikt is, staakt men de inschrijvingen op nieuwe werken omdat anders een probleem met voldoende mobilisatie van gekwalificeerd en ervaren personeel ontstaat, alsmede problemen met beschikbaarheid van spoorspecifiek materieel. En gekwalificeerd personeel voor spoorwerkzaamheden is er bepaald niet in overvloed, dus lang niet alles is met flexarbeid op te vangen. Late annuleringen of verplaatsingen van TVP's leiden dus tot wachttijd en kosten.

Naast die bedrijfseconomische aspecten voor de aannemer speelt het fenomeen van de zware sancties die staan op overschrijding van de TVP. En die overschrijdingen zijn eerder regel dan uitzondering. Omdat de werkvoorraad vrijwel altijd gemaximaliseerd is voor een TVP, en draaiboeken voor [met name] de werkweekenden volledig in kritische paden [elke minuut telt - elke vertraging heeft epidemisch effect] zijn geschreven, is de eerste de beste tegenvaller goed voor of uitloop of het verschuiven van werkzaamheden naar een volgende TVP. Uit de lengte of uit de breedte: het kost de aannemer geld. Die kosten zijn zelden tot nooit terug te verdienen, omdat de concurrentie op het spoor qua aannemerij moordend is. Momenteel zijn zelfs enkele grote Duitse aannemers in groeiende mate actief op ons spoor, omdat de DB bijzonder weinig werk voor ze heeft. De prijzen zijn zodoende vlijmscherp, en alleen als alles op zijn plaats valt behaalt de aannemer een bescheiden winst. Vaak maakt men echter verlies.

Die conceptie [van weinig winstgevendheid bij de aannemer] vat geen post bij de overheid of ProRail. Zij denken dat de aannemers zich tegoed doen aan de winsten op werken, en collusie en prijsafspraken worden nog steeds door overheid en ProRail gezien als veelvoorkomende fenomenen. Los van het feit dat dergelijke schimmige praktijken zich altijd vooral beperkten tot de grotere civiele aannemers - als het al voor kwam in het spoor - is het voor de installatieaannemers totaal niet aan de orde. Die vechten eerder een moordende concurrentiestrijd uit dan een geallieerde strijd. Maar hoe lang nog?

Wat zien we als resultante van dit geheel als we de keten beschouwen? De overheid legt de NS een punctualiteit op die bij voorbaat bijna onhaalbaar is. De NS op haar beurt eist van de overheid c.q. ProRail om de infrastructuur te onderhouden en een inhaalslag te maken op de enorme achterstand uit de staatse periode. ProRail krijgt hiervoor een minimum hoeveelheid tijd en ruimte, want het spoor moet capaciteit voldoende overhouden om de punctualiteiteis van de overheid te halen. Aangezien die minimale voorraad TVP's onvoldoende is om de werkvoorraad uit te voeren loopt de achterstand eerder op dan dat zij afneemt. Gevolg: extra draadbreuken, falende wissels, trippende veiligheden en storingen in de besturing. Bovendien; uitlopende TVP's omdat de werkvoorraad per TVP kritisch is opgestuwd. Uitloop betekent geen beschikbaarheid voor de trein, en NS wordt aansprakelijk gesteld via overheid en reizigersorganisaties als Rover. ProRail wordt op haar beurt aansprakelijk gesteld, hetgeen ze doorlegt bij haar aannemers. De aannemers blijken vervolgens zelden tot nooit winstgevend te kunnen werken aan het spoor, omdat de sancties in de bestekken alleen maar toenemen en de capaciteit zich omgekeerd evenredig ontwikkelt. En waarheen leidt dit - Quo Vadis?

Naijleffecten Bouwfraude
Het dossier Bouwfraude heeft ettelijke jaren geleden de gehele aannemersbranche gestigmatiseerd als een verzameling witte boorden criminelen. Er is geen ontkennen aan dat er hier en daar sprake was van ontoelaatbare collusie en samenspel ten faveure van de eigen portefeuille, maar de zaak is tot bizarre proporties opgeblazen. De grotere aannemers maken zelden tot nooit woekerwinsten; nu niet en in het verleden niet. De beursgenoteerde aannemers tonen jaarlijks transparant aan dat winsten na belastingen van om en nabij 2% al tot gejuich leiden. Dat was voor de bouwfraude zelden anders. Topsalarissen worden ook al weinig genoten, want de gemiddelde monteur of werkvoorbereider kan zich echt geen dure auto of groot huis permitteren. Kortom - je vraagt je gechargeerd af of aannemers niet beter hun geld verstandig kunnen beleggen dan projecten uitvoeren, want de projectrendementen zijn bijzonder laag.

De afgelopen jaren is de combinatie van de effecten van de Bouwfraude-enquête en de sterk afgenomen aanbesteding vanuit de overheid goed geweest voor een flinke opschoning en vermagering van de grootaannemerij. De branche is flink afgeslankt, en de broekriem werd nog verder aangehaald. We zien inmiddels weer een gezonder klimaat als het sec overheidsaanbestedingen betreft. Maar er zit een addertje onder dit verse gras.

Tijdens de Bouwfraude affaire werden twee grote projecten in delen aanbesteed door de overheid. De Betuweroute en de HSL. Beide projecten genoten de vruchten van de schrik die in de benen zat van de aannemers. De overheid had te maken met aannemers die roomser dan de Paus wilden zijn en iedere schijn van "moonlighting" wilden voorkomen. In combinatie met de overigens slechte markt werden vlijmscherpe prijzen aangeboden en werd een bizar streng meer- en minderwerk regiem schoorvoetend aanvaard. Men voelde zich - met het zwaard van Damokles van de bouwfraude sancties boven het gehelmde hoofd - niet comfortabel genoeg om de overheid haar onredelijke regiem te ontzeggen. De projectteams van de Betuweroute en de HSL hadden een paar jaar lang "a field day", en ervoeren meewerkende aannemers die alles schenen te slikken. Prompt werd de werkmethodiek van deze beide projecten verklaard tot standaard modus operandi voor alle aanbestedingen van de overheid.

Als nu de inschrijvingen op projecten die worden aanbesteed worden geopend constateert de overheid in toenemende mate dat de laagste aanbieder aanzienlijk boven het geraamde budget heeft ingeschreven. Deels lijkt dit te liggen aan de veel te karig opgezette overheidsbegrotingen, maar voor een ander deel ligt dit beslist aan de aannemers die de magere jaren inmiddels wel weer eens voor gezonde jaren willen inruilen. Maar de prijzen liggen in feite nog steeds te laag voor de risico's die de huidige bestekken met zich meebrengen.

In het bijzonder de laatste twee, drie jaar zijn de sanctiebedragen in bestekken met bizar rasse schreden gestegen. Aannemers plachten deze risico's nog steeds flink te onderschatten, en maken mede daarom nog steeds zelden winst op de aanbestede projecten. Want het werk mag dan nu met betere prijzen worden aangenomen, de toegenomen risico's van de enorm hoge sancties zijn nog steeds niet verdisconteerd in de prijzen.

En waarom zijn die risico's nog steeds niet verdisconteerd? Tja - met beantwoording van die vraag komen we in een gevarenzone die gevoelig ligt ...

Recidive?
De aannemerij voelt in toenemende mate de klamme druk van de sanctieregiems die tegenwoordig standaard in alle bestekken zijn opgenomen. Voor we komen tot antwoord op de vraag of bouwfraude recidive aannemelijk wordt, een korte beschouwing van de aanbestedingsmethodiek en sanctieregimes.

De overheid heeft indertijd het unieke Design & Construct fenomeen geïntroduceerd. Deze aanbestedingsvorm heeft een zweem van het private "Lumpsum turnkey", maar dat is het zeker niet. Althans - het heeft het voor de opdrachtgever [in casu de overheid dus] wel, maar voor de aannemer beslist niet. Lumpsum turnkey staat voor de totale verantwoordelijkheid van de aannemer een werk uit te voeren binnen de kaders van een prestatiebestek. Hiervoor ontvangt hij een vaste prijs. Interactie met de opdrachtgever beperkt zich tot minimale toetsing en eventueel meer- en minderwerken. Design & Construct ambieert hetzelfde maar heeft in concreto de nare bijwerking dat de overheid nog steeds intensief meekijkt en bijstuurt. Daarnaast heeft Design & Construct eigenlijk twee projectsporen: het papieren traject en het feitelijke uitvoeringstraject.

De overheid vertrouwt de markt onvoldoende om daadwerkelijk een bestek over de schutting te gooien met een vastgestelde vergoeding en dan geduldig op het eindresultaat te wachten. Als die schutting er al is, zit ze vol gaten en doorgeefluiken. De overheid wantrouwt de aannemer en wil iedere actie, handeling of bezigheid in tig-voud op papier zien. Daarnaast zijn overheidsbestekken vergeven van eisen en randvoorwaarden. Is de RAW systematiek - die nog maar al te vaak wordt toegepast - al een warboel aan kleine deeleisjes, het volstaat zelden als volledig. Meestal zijn er nog wel drie of vier besteklagen met extra eisen. Niet zelden komt de aannemer na gunning achter een prijsopdrijvende eis die in een bijlage van een bijlage zat die ook nog ergens tussen de duizenden regels in het bestek als "integraal" bestekdeel werd genoemd. En dan benoemen we nog niet eens het feit dat deze eisen zich regelmatig op het vlak van wederrechterlijkheid bevinden, omdat verregaande product- en fabrikaateisen in Europese Aanbestedingen sterk restrictief dienen te worden toegepast. Tijd voor een discussie is er echter zelden tot nooit, want de voortgang staat onder druk en zonder goedkeuring geen uitvoering!

En wat dient de aannemer zo al in het papieren traject wel niet aan te leveren aan de opdrachtgever? Werkplannen, draaiboeken, kwaliteitsplannen, veiligheidsvoorschriften, procedures, calamiteitplannen, vergunningen, ontwerpdocumenten, tekenstandaards, enzovoort, enzovoort. Deze papierbergen worden ook nog eens niet als kennisgeving aangenomen, maar worden tot op "kader en lettertype" beoordeeld en gewogen. Aan die beoordelingen hangen vrijwel altijd voorwaarden in de vorm van vereiste goedkeuring van de opdrachtgever voordat de aannemer mag inkopen, onderaanbesteden of verder ontwerpen. Uitvoering zonder goedgekeurde ontwerpen, plannen en standaards is al helemaal uit den boze. Aan al deze "deliverables" hangt bovendien een sanctiekaartje. Laattijdig of kwaliteitsarm leveren betekent vaak een onmiddellijk opeisbare sanctie. Daarnaast leveren de enorm intensieve overlegstructuren kostenposten op in de vorm van vele niet voorziene extra manuren. Nota bene; we praten dan alleen nog maar over het papiertraject - er is nog geen steen op de andere gezet!

Het uitvoeringstraject kent ook massa's verschillende sanctiewapens. Te late deelleveringen of mijlpaalleveringen worden gesanctioneerd - ook vaak als niet aantoonbare schade wordt geleden. Uitvoeren met niet goedgekeurde werkplannen of ontwerpen wordt vaak gesanctioneerd. Het niet aanwezig zijn van de juiste kwaliteitsdocumenten of transportdocumenten op de bouwplaats wordt gesanctioneerd. Het overschrijden van afgesproken termijnen voor verkeersstremmingen wordt beboet. En tenslotte het te laat opleveren van het werk, een deel van het werk of de "as built" documenten wordt vaak zwaar gesanctioneerd. En dat is niet alles. Feitelijk door derden geleden schade, zoals onvoorziene planschade, schade door late oplevering, schade door overschrijding van versperringstermijnen [water-, verkeer- en spoorwegen] wordt bovenop de autonome sancties ook nog eens verrekenbaar gesteld.

De standaard ProRail voorwaarden bepalen in aanvulling op de UAV 6 bijvoorbeeld: "De aannemer vrijwaart de opdrachtgever vanaf de datum van ingebruikneming van de grond door de aannemer tot en met de datum van oplevering, voor alle aanspraken van derden, waaronder eigenaren van naburige erven, voor alle schaden, van welke aard dan ook, welke uit de ingebruikneming van de grond mochten voortvloeien".

Is dit redelijk? Welnee! Dit artikel regelt immers dat in principe geen dak zit op het schadehuis. Het wetboek biedt de opdrachtgever allang de mogelijkheid schade te verhalen die causaal verband houdt met verwijtbaar handelen door de aannemer. Deze clausule echter biedt ProRail in principe de basis voor het direct en onmiddellijk verhalen van onbepaalde en onbeperkte schades op aannemer - al dan niet feitelijk toerekenbaar aan de aannemer. Het is vervolgens aan de aannemer onterecht gevorderde schades te reclameren middels gerechtelijke stappen. Een onevenredig recht dat opdrachtgever in deze geniet wat door aannemer bij inschrijving niet bestrijdbaar of diskwalificeerbaar is. In een onderhandse procedure zou geen aannemer een dergelijke eenzijdige formulering accepteren. Het doet - naar onze maatstaven - sterk Angelsaksisch aan.

Nu is het zo dat de aannemer natuurlijk niet zomaar kan stellen dat deze risico's helemaal niet voor zijn rekening zouden mogen komen. Vanzelfsprekend draagt de aannemer een deel van het risico, en dient hij te worden afgerekend op zijn aansprakelijkheid. Aannemers rekenen ook altijd met risico in hun aanbiedingen, en zijn verzekerd voor andere (beroeps)aansprakelijkheden. Echter, de accumulatie van alle tegenwoordig in bestekken verwerkte (mogelijke) sancties overstijgt de ingecalculeerde risico's met vele veelvouden.

De concurrentie in veel werkgebieden is eerder moordend dan comfortabel. Aannemers vechten elkaar soms de markt uit om werken te scoren en om hun mensen aan het werk te houden. Het incalculeren van alle risico's en sancties betekent vrijwel zeker dat de concurrent de opdracht wint. En ach, risico's en sancties zijn een zorg van morgen. Eerst de orderportefeuille vol ... Maar ondertussen worden steeds meer aannemers wakker nu de nacalculaties steeds vaker rode cijfers tonen. En dat geconstateerd hebbende, vraagt men zich in toenemende mate af hoe dit proces ten goede te keren.

Een eerst voor de hand liggende maatregel is de toenemende zorg voor contractkennis en contractbeheer. Aannemers nemen steeds vaker contractmanagers en juristen in dienst. De strijd voor meer- en minderwerk - vroeger traditioneel een slotserenade op het project - verplaatst zich meer en meer naar een vroeger tijdstip. Maar dit alles is eerder schadebeheersing dan schadepreventie.

De kans dat het vraagstuk van schadepreventie weer zal gaan leiden tot het opnieuw konkelen van aannemers is verre van surreëel. De overheid is inmiddels doorgeslagen in haar eisenpakket en dwingt aannemers eigenlijk tot noodsprongen. Alle aannemers willen aan het werk blijven en in hun tak van sport hun positie consolideren of verbeteren ten opzichte van de markt. Goedschiks je risico's beperken is amper meer mogelijk. Het is dus aannemelijk dat op korte termijn aannemers afspraken gaan maken om met elkaar werken hetzij massaal te mijden - en dus niet in te schrijven - hetzij de buitenproportionele sanctieregiems die spreken uit de meeste bestekken te bestrijden met een branche brede toeslag. Het eerste lijkt me eerder aan de orde dan het laatste, maar ook toekomstige afspraken over de toepassing van een standaard toeslag sluit ik beslist niet uit. En dat is dan wel buiten de orde, maar de overheid vraagt erom als ze echt zo doorgaat.

Hoe het schip gekeerd?
Niemand wil een herhaling van de bouwfraude, en niemand wil dat aannemers afspraken gaan maken om op bepaalde werken niet meer in te schrijven. Ingevoerde specialisten zien echter wel dat er een verandering van mentaliteit bij de overheid zal moeten komen om zaken ten goede te keren.

De overheid heeft zelf de oplossing in de hand. Ze zou zich ten eerste eens moeten afvragen waarom zij - al ware zij een private partij - zulke korte doorlooptijden op bouwprojecten hanteert. Wordt het geen tijd enigszins terug te keren op de schreden en een meer realistische levertermijn te hanteren?

Daarnaast werkt de vaak buitenproportionele papierdruk op werken enorm obstructief voor de voortgang en de winstgevendheid. Als de overheid daadwerkelijk zich zou schikken naar de intentie van Design & Construct of Lumpsum Turnkey, dan zou zij zich ook veel meer moeten distantiëren van de overdreven bemoeizucht die ze etaleert tijdens projectuitvoering. De aannemer aanvaardt een werk - en het kwaliteitskader - en is daarvoor aansprakelijk ofwel afrekenbaar. Dat laatste impliceert toch al voldoende dat non-conformiteit een aansprakelijkheid is die de overheid gemakkelijk kan afdwingen na een project? Vanzelfsprekend heeft de overheid een maatschappelijke verantwoordelijkheid, en kan zij zich geen zaken permitteren als een opgeleverd werk dat onveilig zou zijn voor de burger of dat niet beantwoordt aan de minimale kwaliteit en esthetische eisen, maar zoals thans aan de teugels wordt getrokken op D&C projecten doet de tanden knarsen in het bit.

Tenslotte is het aan de overheid redelijke en billijke sancties te verbinden aan eisen. Of dit nu eisen zijn in het papieren traject of ten aanzien van (tijdige) opleveringen. Naast redelijke en billijke sancties, dient de overheid ook rekening te houden met redelijke randvoorwaarden. Als we het voorbeeld van het spoor nog even mogen misbruiken, zien we consequent te weinig tijd en ruimte voor de aanbestede werkvoorraad. Dat gecombineerd met onredelijke sancties moet vroeg of laat lijden tot een climax die iedereen wenst te voorkomen.

Nog even verder terugkijkend naar het spoor constateren we dat de druk die maatschappelijk door politiek en organisaties wordt opgelegd aan de NS [en indirect op ProRail] onredelijk en feitelijk visieloos is. Als de politiek eens de problematiek van het spoor zou vertalen in verantwoord beleid en de burger zou wijzen op het offer van enkele jaren minder punctualiteit ten faveure van een inhaalslag qua onderhoud, dan zou dat wijze politiek mogen heten. Lastenverzwaringen ontvangen ook altijd weerstand, maar worden toch doorgevoerd. Waarom dan niet eens de burger vertellen dat vijf jaar investeren in de spoorinfrastructuur een veel hogere punctualiteit zal opleveren in de toekomst dan de ruim 86% van nu? Mik op 80% voor de komende vijf jaar, en er wordt een omstandigheid gecreëerd waarmee ProRail in staat zal zijn de achterstand in te halen en een veel hogere beschikbaarheid kan garanderen in de toekomst. Dat zijn toch oplossingen voor overmorgen, dat is toch pas visie en staatsmanschap? Niet regeren met vandaag, zoals we thans zien. Regeren is immers vooruitzien. Thans zien we echter dus nog een merkwaardig spanningsveld van een overheid die links de NS eisen oplegt qua punctualiteit van haar vervoersbewegingen en rechts de infrastructuurbeheerder de facto te weinig tijd laat om het spoor zodanig te onderhouden dat de NS aan haar minimum eis kan voldoen. Die schoen wringt.

Conclusie
De werken die de overheid momenteel aanbesteed zijn complex en kennen vele besteklagen met verborgen eisen en voorschriften. De toepasselijke voorwaarden en sanctieregiems worden in toenemende mate strenger, terwijl doorlooptijden steeds korter worden. Op het eerste gezicht aantrekkelijke werken worden door boosaardige bestekken voor aannemers steeds vaker evidente verliesposten. Projectresultaten staan in toenemende mate onder druk van met name de veelheid aan financiële sancties op niet- of te laat behalen van prestatie-eisen.

De bouwfraude affaire heeft de overheid ruimte gegeven zich in grotere mate te kunnen permitteren om bestekregiems meer rigide en streng te stellen. De aannemers - die toch al leden onder te weinig werkvoorraad - durfden zich niet te roeren; niet in de laatste plaats omdat schikkingen uit de bouwfraude-periode nog niet bekend waren. Inmiddels constateert de branche dat de winstgevendheid op overheidsprojecten sterk onder druk staat vanwege de verregaande eisen, sancties en gecomprimeerde projectplanningen. De concurrentie laat echter amper toe maatregelen te nemen in de vorm van risicotoeslagen en andere vormen van legaal en effectief management.

De huidige ontwikkeling van steeds zwaardere bestekken lijkt de opmaat naar nieuwe vormen van collusie en allianties tussen aannemers. De redelijkheid en billijkheidsgrenzen zijn overschreden door een overheid die zijn kansen rook. Wars van oprechte zelfkritiek dendert de aanbestedingstrein voort over een spoor dat een gevaarlijke onderhoudsachterstand kent. Als trein en spoor niet beiden in goede conditie zijn en blijven dreigt ontsporing. Dat punt is bijna bereik.

Als de overheid haar aanbestedingsbeleid niet wijzigt dan is er een gerede kans dat opnieuw een zwaar verdachte branche haar heil zal zoeken in samenwerking en allianties die het daglicht amper of niet kunnen verdragen. Het is tijd voor reflectie en introspectie binnen de overheid als het gaat om de wijze waarop men aanbesteedt.

Als we nieuwe schandalen of machtsvorming in de aannemerij willen voorkomen, en we willen dat onze nationale aannemerij een gezond winstgevende branche blijft in dit land dat zoveel uitdagingen heeft in haar weg- en watermanagement, dan is het hoog tijd voor maatregelen.

Overheid en branche zouden in grotere mate moeten zoeken naar een gezamenlijke oplossing. Verantwoorde politieke en beleidsuitvoering kan hand in hand gaan met gezond ondernemen. Het vraagt alleen visie en inzicht - alsmede begrip voor elkaar's ambities en doelen. De overheid is de aangewezen macht om in deze haar beleid te herijken, en te zoeken naar synergie [of symbiose - voor de meer cynische lezers onder u].

Het zou een enorme verbetering betekenen als bestekken voor grotere werken van een Madame Medusa zouden transformeren naar een Madame Butterfly. Van A naar Beter zou ik zeggen ...

A.M.A. Goossens
Contract manager en consultant
GHC International [24 februari 2006]